實錄 | 國新辦舉行《煤礦安全生產條例》國務院政策例行吹風會

我們知道，安全生產工作，“關鍵在基層，見效在末梢”，請問《條例》在解決基層“監(jiān)管不到位”的問題上有哪些針對性措施？謝謝。

周德昶：國家礦山安全監(jiān)察局副局長

謝謝你的提問。做好煤礦安全生產工作，關鍵要壓實基層的監(jiān)管責任。當前，有個別地方政府對沒有安全保障能力的煤礦，違規(guī)下達煤炭保供計劃。有些基層政府對轄區(qū)內煤礦的非法違法行為視而不見，甚至包庇縱容?！稐l例》強調，煤礦安全生產實行地方黨政領導干部安全生產責任制，進一步強化了屬地管理責任。

一是防止漏管失控，明確監(jiān)管主體?！稐l例》規(guī)定省級人民政府應當按照分級分類監(jiān)管原則明確每個煤礦企業(yè)的安全監(jiān)管主體，確保“礦礦有監(jiān)管”。同時，為了防止各部門間推諉扯皮，《條例》要求縣級以上人民政府要加強對煤礦安全生產工作的領導，建立部門工作協(xié)調機制。

二是堅持安全第一，強調安全保供。當前，一些地區(qū)和煤礦安全保供的任務、壓力比較大，但是保供是在安全條件下的保供，安全必須放在第一位。不能籠統(tǒng)地講“千方百計增產保供”、“為了增產保供千方百計”，不能明知存在重大安全風險帶病保供，該停的不停、該關的不關，一旦出了生產安全事故，保供不是逃避事故責任的理由。對此，《條例》規(guī)定，縣級以上地方政府及有關部門不得要求不具備安全生產條件的煤礦進行生產，一旦發(fā)生事故對負有責任的直接責任人、領導人員要嚴肅追究責任，涉嫌違法犯罪的要移送司法機關追究刑事責任。

三是要充分發(fā)揮基層作用，查處打擊非法煤礦。非法煤礦是安全生產的“毒瘤”、“定時炸彈”、“地雷”，一個地方有沒有非法煤礦，特別是有沒有非法小煤礦，誰最清楚？基層縣里、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志最清楚。對此，《條例》規(guī)定了基層政府發(fā)現(xiàn)、制止、查處、打擊非法煤礦的責任。沒有采取有效措施制止或者查處的，對負有責任的領導人員和直接責任人員要給予紀律處分，構成犯罪的依法移送司法機關追究刑事責任。謝謝。

問：北京廣播電視臺記者

請問《條例》在應急管理法律體系中處于什么地位？下一步應急管理部將如何推動安全生產法律體系建設？謝謝。

王宛生：應急管理部政策法規(guī)司司長

謝謝您的提問。2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時專門強調，要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應急管理有關法律法規(guī)，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規(guī)。應急管理部深入貫徹習近平總書記重要指示精神，在立法機構的指導下，全力推進應急管理法律體系建設。在對應急管理領域法律法規(guī)全面梳理的基礎上，研究提出了“1+5”應急管理法律骨干框架?！?”就是應急管理方面綜合性法律，“5”就是5個方面的單行法律，包括安全生產法、消防法、自然災害防治法、應急救援隊伍管理法、國家消防救援人員法，在整個大框架之下，我們又劃分了安全生產、消防救援、自然災害防治三個子法律體系。

在安全生產法律體系中，以安全生產法為綜合性、基礎性法律，以礦山、危險化學品等重點行業(yè)領域單行法律法規(guī)為骨干法。2021年，安全生產法已修改完成，夯實了安全生產法律體系基礎；《條例》頒布施行后，將成為煤礦安全領域的骨干法規(guī)，今年我們還將根據(jù)《條例》，啟動一批煤礦安全領域部門規(guī)章的配套修訂工作；同時，我們正全力推動危險化學品安全法、礦山安全法等法律的制修訂工作，其中，危險化學品安全法已列為十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案，正在按立法程序開展審查；礦山安全法修改已起草形成初稿，正在積極開展征求意見、調研、修改完善等工作。下一步，我們將全力以赴，持續(xù)發(fā)力，加快建設系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的安全生產法律體系，全面提升安全生產法治化、規(guī)范化水平。謝謝。

問：南方都市報記者

近年來，部分安全生產事故反映出煤礦安全監(jiān)管執(zhí)法還存在薄弱之處，請問《條例》在加強監(jiān)管執(zhí)法工作上有哪些具體規(guī)定？謝謝。

黃錦生：應急管理部黨委委員、國家礦山安全監(jiān)察局局長

我們觀察到，《條例》規(guī)定煤礦企業(yè)實際控制人是企業(yè)安全生產第一責任人，這是第一次在安全生產法規(guī)層面規(guī)定“實際控制人”責任，請問在解決“實際控制人”不認真履職問題上采取了哪些措施呢？謝謝。

周德昶：國家礦山安全監(jiān)察局副局長

實際控制人通常指的是雖然不是煤礦企業(yè)的法人代表或者股東，但通過投資的關系、協(xié)議或者其他的安排，能夠實際支配煤礦行為的人。在一般情況下，董事長、執(zhí)行董事或者總經(jīng)理是企業(yè)的實際控制人，也是企業(yè)的法人，但是有些煤礦企業(yè)，特別是一些中小型的煤礦企業(yè)的法定代表人，背后往往另有實際控制人，他們對企業(yè)的重大事項有最終的決策權。這些實際控制人，為了逃避責任，特別是逃避安全追責的責任，不簽名、不簽字、不任職，躲在幕后，實際上控制煤礦的生產經(jīng)營行為。這樣一來，有了“替罪羊”在前臺，他們在背后指揮，肆意違法生產，只管效益、不管安全，給安全生產工作帶來了極大的風險和挑戰(zhàn)。

對此，《條例》第一次從安全生產法規(guī)層面明確了煤礦實際控制人屬于主要負責人，對本企業(yè)安全生產工作全面負責，也就是安全生產法規(guī)定的企業(yè)主要負責人的責任，如負有建立健全并落實本企業(yè)安全生產責任制，組織制定并實施安全生產規(guī)章制度、安全生產操作規(guī)程、作業(yè)規(guī)程，保證安全生產有效投入，組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，及時、如實報告生產安全事故等職責。

下一步，各級礦山安全監(jiān)管監(jiān)察部門將把包括實際控制人在內的主要負責人履職情況作為檢查重點，按照“誰投資、誰受益、誰負責”的原則，嚴格追責問責，構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。謝謝。

問：中國新聞社記者

我們關注到，本次《條例》中將國家監(jiān)察單列了一類，請介紹一下國家監(jiān)察方面有關工作部署及安排？謝謝。

黃錦生：應急管理部黨委委員、國家礦山安全監(jiān)察局局長

謝謝您的提問，我來回答這個問題。近年來，地方各級黨委和政府對煤礦安全生產工作的重視程度普遍提高，但從一些重特大事故暴露出的問題看，有的地方領導不掌握轄區(qū)內煤礦安全生產真實狀況，對礦山安全監(jiān)察機構提出的監(jiān)察建議不以為然、落實不力。礦山安全監(jiān)察機構腰桿不硬、方法不多、權威不夠，“督政”作用發(fā)揮不明顯。對此，《條例》作出了針對性規(guī)定。

一是強化國家礦山安全監(jiān)察體制?！皣冶O(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制自2000年建立以來，20多年的實踐證明，這是我國煤礦安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉的“壓艙石”和“關鍵一招”，是被實踐證明能夠確保煤礦安全高質量發(fā)展的體制保障。為此，黨中央、國務院于2020年將這個體制拓展到整個礦山安全生產領域。此次《條例》又第一次在法規(guī)層面予以強化，明確規(guī)定煤礦安全生產工作按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”，強化和落實安全生產責任，再次充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對這個體制和這支隊伍的高度信任。

二是強化督政促企力度。落實國家礦山安全監(jiān)察體制改革要求，規(guī)定礦山安全監(jiān)察機構負責對縣級以上地方人民政府煤礦安全生產監(jiān)管工作進行監(jiān)督檢查，縣級以上地方人民政府應當配合和接受礦山安全監(jiān)察機構的監(jiān)督檢查，及時落實監(jiān)察意見和建議。礦山安全監(jiān)察機構可以采取聽取地方政府及監(jiān)管部門匯報、調閱復制文件資料、要求政府及有關部門和人員作出說明、進入煤礦一線作業(yè)場所，以及“四不兩直”、約談通報等必要措施開展監(jiān)察工作。同時，對煤礦重大、較大、一般事故，由礦山安全監(jiān)察機構依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規(guī)定組織調查處理。

三是強化查企驗政力度?！稐l例》規(guī)定，礦山安全監(jiān)察機構履行煤礦安全監(jiān)察職責，有權進入煤礦作業(yè)場所進行檢查，發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在重大隱患和違法違規(guī)行為的，移送地方政府監(jiān)管部門處理并督辦，通過這種方式驗證地方人民政府及其有關部門履行煤礦安全監(jiān)管職責的情況。謝謝。

問：新黃河客戶端記者

針對近期暴露出部分煤礦存在“屢罰屢犯”的情形，請問著力解決“寧肯交罰款也要違法生產”的問題上，《條例》有哪些具體規(guī)定？謝謝。

薛劍光：國家礦山安全監(jiān)察局 政策法規(guī)和科技裝備司司長

謝謝這位記者的提問。您提這個問題的關鍵還是在于違法成本過低。剛才黃局長介紹了，老的《煤礦安全監(jiān)察條例》和國務院《特別規(guī)定》是2000年和2005年頒布的，是基于20年前的經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)在來看，對煤礦企業(yè)違法行為的處罰明顯過輕。在當前煤炭價格高企的情況下，可能產生不少的煤礦企業(yè)“寧肯交罰款也要違法生產”的現(xiàn)象。對此，《條例》在進一步提高企業(yè)違法成本方面作出了以下規(guī)定。

一是提高罰款數(shù)額下限?！稐l例》在保持與《安全生產法》等法律銜接的基礎上，提高了對煤礦企業(yè)、企業(yè)負責人違法行為的處罰下限。比如，根據(jù)《安全生產法》，對發(fā)生一般事故、較大事故、重大事故的企業(yè)，罰款下限分別為30萬元、100萬元、200萬元?！稐l例》分別提高至50萬元、150萬元和500萬元。

二是新設較重罰則。對于未按規(guī)定配備礦長等人員和機構、主要生產系統(tǒng)和安全設施不符合規(guī)程標準、未按規(guī)定編制專項設計、未按規(guī)定進行災害等級鑒定、違章指揮或者強令冒險作業(yè)等，這些嚴重威脅生產作業(yè)安全的違法行為，《條例》規(guī)定了較為嚴厲的處罰。

三是嚴格停產整改要求。《條例》規(guī)定，對存在重大隱患仍然進行生產的，應當停產整頓；存在安全違法行為逾期未改正的，應當停產整頓；存在安全違法行為、重大隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當撤出作業(yè)人員，暫時停止生產。同時要求，停產整頓煤礦應當制定整改方案，監(jiān)管部門應當在5個工作日內向社會公告停產整頓煤礦名單，并按規(guī)定組織復產驗收。

四是加大關閉力度。對未取得安全生產許可證擅自生產、3個月內2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大事故隱患仍然進行生產、現(xiàn)有技術條件難以有效防治重大災害等不具備安全生產條件的煤礦，《條例》將其列入依法關閉的情形。謝謝。

問：中國煤炭報記者

《條例》首次從法規(guī)層面明確規(guī)定煤礦企業(yè)應當配備“五職”礦長、專業(yè)技術人員和專門災害防治機構，請問這是出于哪方面考慮？謝謝。

周德昶：國家礦山安全監(jiān)察局副局長

謝謝您的提問。安全生產工作和其他工作一樣，人是最重要的因素。據(jù)統(tǒng)計，90%以上的煤礦生產安全事故都與人的不安全行為有直接關系。當前，部分煤礦從業(yè)人員特別是安全生產的管理者技術水平不高，是影響礦山安全生產的最大短板，必須下大力氣解決。這次《條例》規(guī)定是基于這兩點：

一是真正讓“明白人”來開礦、辦礦，提升企業(yè)自主管理能力。我們在監(jiān)管監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)，有不少煤礦辦礦能力和水平不高。煤礦的“五職”礦長不懂安全、不會技術，只知道出煤，有個別礦井甚至一個礦連一個“明白人”都沒有。為此，《條例》明確規(guī)定，煤礦企業(yè)必須為煤礦配備懂安全生產技術的礦長、生產礦長、安全礦長、機電礦長、總工程師。要求煤礦企業(yè)主要負責人和安全生產管理人員，持續(xù)保持安全生產知識、管理能力和水平。

二是建立健全技術管理體系，切實提升科技保安、科技強安水平。我國煤礦賦存條件十分復雜、隱蔽致災因素多樣，對安全生產技術要求比較高。為進一步提升科技保障能力，《條例》規(guī)定要求必須配備主要技術負責人，建立健全并落實企業(yè)技術管理體系，根據(jù)不同災害類型，比如瓦斯類型、沖擊地壓類型、水害類型，配備相應組織機構和相應技術管理人員。

同時，《條例》還鼓勵支持煤礦安全生產先進技術推廣和智能化開采，推動減人提效，降低礦工勞動強度，改善礦工作業(yè)環(huán)境，提高安全生產高效集約水平。謝謝。

問：中央廣播電視總臺央視記者

針對歲末年初生產安全事故易發(fā)高發(fā)的時段，請問應急管理部、國家礦山安全監(jiān)察局將具體采取哪些措施？有哪些安排和部署？謝謝。

黃錦生：應急管理部黨委委員、國家礦山安全監(jiān)察局局長

謝謝您的提問。當前全國安全生產形勢嚴峻，加之春節(jié)臨近，各種風險隱患交織疊加。為深入貫徹落實全國安全生產電視電話會議精神，應急管理部、國家礦山安全監(jiān)察局已作出一系列安排部署。

一是嚴格落實安全生產責任。督促全國應急管理系統(tǒng)、行業(yè)管理部門和各類生產經(jīng)營單位堅決克服麻痹思想和僥幸心理，切實做到責任上心、責任上身、責任下沉，主要負責人帶頭下沉一線，奔著關鍵去、奔著要害抓，綜合運用日常檢查、專項檢查、巡回檢查等方式，加強跟蹤問效，真正把“時時放心不下”的責任感轉化為“事事心中有底”的行動力，以責任到位推動安全生產制度措施到位。

二是突出重點開展安全生產風險隱患大排查。啟動安全生產治本攻堅三年行動，督促各地深刻吸取近期事故教訓，深入排查整治風險隱患。突出做好群眾身邊的風險隱患的排查整治，堅決防范群死群傷事故，切實提高群眾的安全感、幸福感和獲得感；突出做好火災風險隱患的排查整治，聚焦大型綜合體、商場市場、賓館飯店等重點單位全方位排險除患，同時緊盯“九小場所”等安全基礎薄弱和易被忽視場所，深入基層末梢確保排查整治不留死角；突出做好重大活動風險隱患排查整治，推動有關方面嚴格審批廟會、燈會、焰火表演等大型群眾活動，制定完備的現(xiàn)場管理和應急處置預案，強化人流監(jiān)測和管控，確?；顒影踩行蜷_展。

三是推動扎實抓好春運交通運輸安全。針對大客車、鐵路列車、客船輪渡、地鐵城軌等大載客量交通工具，推動有關部門督促運營企業(yè)嚴格細致做好檢修維修和保養(yǎng)，強化崗位人員安全培訓和應急演練。推動對非法營運、“三超一疲勞”、農用車載人、冒險航行等嚴格監(jiān)管執(zhí)法，重拳打擊各類違法行為。推動做好惡劣天氣下管控疏導，完善惡劣天氣條件下地鐵、城軌、鐵路等應急調度流程，科學有效處置臨時停車等各類突發(fā)情況，動態(tài)開展客流監(jiān)測和風險研判，雨雪冰凍、大風團霧等惡劣天氣及時發(fā)布預警，強化危險路段安全疏導管控，嚴防群死群傷。

四是舉一反三強化重點行業(yè)領域安全防范。礦山方面，動員部署落實國務院安委會關于防范遏制礦山領域重特大事故“八項硬措施”，組織力量直插現(xiàn)場、突擊檢查，抓一批超能力超強度生產、隱蔽工作面、災害治理不到位的典型案例，同時堅持嚴格執(zhí)法與指導幫扶并重，切實幫助企業(yè)解決實際問題。工貿方面，督促企業(yè)落實防塵防爆等措施，嚴防除塵不到位、違規(guī)動火等引發(fā)事故。?；贩矫妫o盯重大危險源、高危細分領域和開停車、檢維修、特殊作業(yè)等重點環(huán)節(jié)，落實重大隱患排查整治閉環(huán)管理措施。煙花爆竹方面，嚴格落實煙花爆竹經(jīng)營、儲存、燃放等環(huán)節(jié)安全管控措施，對生產企業(yè)保持嚴管高壓態(tài)勢，嚴厲打擊非法生產黑窩點、小作坊。同時，進一步做好特種設備、建筑施工、漁業(yè)船舶、燃氣、電力等行業(yè)領域安全防控。謝謝。

邢慧娜：國務院新聞辦新聞局副局長、新聞發(fā)言人

今天的吹風會就到這里，感謝幾位發(fā)布人，感謝各位媒體朋友，大家再見！